Rappel sur la notion de « projet » au sens des dispositions de l’article L.122-1 du Code de l’environnement à la suite de l’arrêt du Conseil d’Etat du 1er février 2021, n° 479730

  • La notion de « projet » dans le Code de l’environnement

La notion de « projet » est la notion centrale de l’approche de l’évaluation environnementale.

Cette notion, d’emploi courant, est polysémique, supposant de ne pas confondre son acceptation en droit de l’environnement avec celle retenue dans d’autres régimes juridiques (droit de l’urbanisme, droit fiscal…).

Il convient donc de s’attacher à la définition qui en est donnée par le Code de l’environnement, au regard de la finalité du contrôle de l’AE, à savoir l’impact du projet sur l’environnement.

Dans sa version la plus récente[1], l’article L 122-1 du Code de l’environnement dispose :

« I.-Pour l’application de la présente section, on entend par :

1° Projet : la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ;

2° Maître d’ouvrage : l’auteur d’une demande d’autorisation concernant un projet privé ou l’autorité publique qui prend l’initiative d’un projet ;

3° Autorisation : la décision de l’autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit au maître d’ouvrage de réaliser le projet ;

4° L’autorité compétente : la ou les autorités compétentes pour délivrer l’autorisation du projet.

II.-Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas. […]

III.- L’évaluation environnementale est un processus constitué de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé ci-après ” étude d’impact “, de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage. […]

Lorsqu’un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrage, afin que ses incidences sur l’environnement soient évaluées dans leur globalité. […] ».

En d’autres termes, il y a lieu de procéder à une évaluation globale, mais à l’échelle du « projet » pertinent, en vérifiant bien entendu que, soit par sous-évaluation du périmètre pertinent, soit par « fractionnement » temporel ou spatial du projet, certaines incidences du projet sur l’environnement ne soient ignorées.

Si chaque projet doit être appréhendé dans son ensemble, pour autant, chaque projet présente des caractéristiques et un périmètre qui sont tributaires de sa cohérence propre et de son degré de maturité.

Le droit français procède en l’état de la Directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 qui retient qu’un projet est « une réalisation, une installation, un ouvrage ou une intervention ».

Notre droit a intégré l’évaluation environnementale par symétrie avec l’exigence identique pesant sur les « plans et programmes » par la Directive 2001/42/CE du 27 juin 2001.

L’objectif de la Directive « Projets » de 2011, qui est que les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de  leur  nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce  qui concerne leur incidence, ne saurait être détourné par le fractionnement d’un projet, l’absence de prise en considération de l’effet cumulatif de plusieurs projets, ne devant pas  avoir pour résultat pratique de les soustraire dans leur totalité à l’obligation d’évaluation alors  que, pris ensemble, ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement[2].

La validation du périmètre « pertinent » au regard de ces textes est difficile et sensible tant pour le pétitionnaire que pour l’organe assurant la fonction d’autorité environnementale (MRAE, DRIEE, CGEDD).

La rédaction actuelle de l’article L 122-1 qui vise le « projet » est issue d’une ordonnance du 3 août 2016 qui a remplacé l’obligation d’évaluer globalement les incidences « des projets concourant à la réalisation d’un même programme de travaux, d’aménagement ou d’ouvrages », qui entendait poursuivre le même objectif, mais dont la portée se trouvait réduite par la définition du programme comme constituant une unité fonctionnelle.

  • La position de l’autorité environnementale et de la jurisprudence sur la notion de « projet »

Au regard de ce qui précède, l’autorité environnementale a adopté une conception large de la notion de « projet », dont elle tente de déterminer les contours dans différents guides et avis[3].

Les guides et avis sont très utiles pour l’administration elle-même, les maîtres d’ouvrages, les bureaux d’études et les praticiens.

Pour autant, ils ne sont pas source de droit et ne peuvent avoir qu’une fonction interprétative.

Ce sont soit des précisions du législateur soit la jurisprudence qui peuvent fixer l’application de cette notion juridique.

Une application extensive de celle-ci serait tout autant irrégulière qu’une application restrictive.

La jurisprudence est ainsi venue apporter des précisions pour définir le « projet » qui sera soumis à l’examen ou non de l’autorité environnementale.

Par un arrêt du 28 novembre 2018, le Conseil d’Etat a rappelé qu’une programmation globale (par exemple dans un document d’urbanisme) ne remettait pas en cause l’existence de projets opérationnels distincts qui doivent être analysés à leur échelle propre (Conseil d’Etat 28 novembre 2018, n°419315).

Dans ses conclusions sous cet arrêt, le rapporteur public avait rappelé sans ambiguïté :

« Vous l’aurez compris, il demeure, tout de même, que la notion de projet présente un caractère un peu irréductible à la caractérisation par des critères stricts – ce qui est source d’une insécurité juridique qu’il ne faut pas sous-estimer. Afin de s’efforcer de la réduire, le commissariat général au développement durable a publié un « guide d’interprétation de la réforme » dont l’on peut tirer qu’un projet doit être regardé comme une même réalisation, incluant l’ensemble des travaux, installations, ouvrages ou autres interventions qui lui sont nécessaires, c’est-à-dire qui, sans le projet, ne seraient pas réalisés ou ne pourraient remplir le rôle pour lequel ils sont réalisés. Ce guide indique par ailleurs que, pour déterminer l’étendue d’un projet et les éléments qui le composent, le ou les maîtres d’ouvrages peuvent recourir à différents indices, notamment la proximité géographique et temporelle de ces composantes, leurs similitudes et leurs interactions, ainsi que l’objet et la nature des opérations.  

La présente affaire vous donnera l’occasion de préciser, au moins sur un point, les éléments susceptibles – ou non – de caractériser l’existence d’un unique projet, votre jurisprudence étant encore vierge d’exemples d’application des dispositions issues de l’ordonnance de 2016 ». 

Il a été retenu que le juge des référés avait été trop loin en élargissant excessivement l’échelle à laquelle l’analyse de l’autorité environnementale devait être réalisée, faisant prévaloir les dimensions de la zone délimitée par le PLU applicable sur celles du terrain affecté à la création d’un lotissement.

Cette décision rappelle que ce que proscrit la CJUE est le fractionnement artificiel de projets « unicitaires », c’est-à-dire concourant, le cas échéant par des moyens et maîtres d’ouvrages distincts, à la réalisation d’un ouvrage, d’une installation, d’une construction ou d’un aménagement.

Un raisonnement identique a encore été retenu dans une affaire dont l’objet était plus large, attaché à la qualification d’un « appel à projet » pour l’éolien marin au regard des exigences de concertation avec le public et d’évaluation environnementale (Conseil d’Etat, 7 juin 2019, 414426).

A cette occasion, le Conseil d’Etat a souligné que la société lauréate de cet appel à projet était autorisée à exploiter un « poste électrique sur le domaine public maritime au large de Saint-Nazaire, sans la dispenser d’obtenir les autorisations requises par d’autres législations avant la réalisation des travaux et la mise en service de ces installations ».

L’appel à projet n’était ni un « Plan ou Programme » ni un « Projet » au sens des Directives.

C’est important, car c’est une reconnaissance non seulement du phasage des projets et de la pluralité des autorisations à obtenir, mais surtout que le droit communautaire est respecté, dès lors que les autorisations à obtenir seront elles-mêmes précédées d’une autorisation environnementale.

Enfin, très récemment, dans un arrêt du 1er février 2021, le Conseil d’Etat a retenu (par une solution moins extensive que ce que préconise l’autorité environnementale) que la similitude de deux opérations de construction, prévues sur deux parcelles adjacentes reliées par deux passages, et s’inscrivant dans le projet d’urbanisation de la zone, ne suffisait pas à caractériser l’existence d’un projet unique qui serait fractionné et aurait dû, dans son ensemble, être soumis à une étude d’impact (Conseil d’Etat, 1er février 2021, n° 429790 : JurisData n° 2021-001326).

Selon le Conseil d’Etat, des liens entre les deux opérations, de nature à caractériser le fractionnement d’un projet unique, n’étaient pas identifiables.

  • Les apports de l’arrêt du Conseil d’Etat du 1er février 2021, n° 429790  

Selon la haute juridiction, il ne convient pas de rechercher si des indices permettent de déceler une unicité de projet, mais à l’inverse, il convient de rechercher si un projet unique a été artificiellement fractionné.

Là encore, dans ses conclusions sous cet arrêt, le Rapporteur public avait souligné l’importance d’éviter tout amalgame en relevant :

« Le fait que le PLU ait envisagé un certain zonage pour certains types  d’aménagements peut le cas échéant être appréhendé dans le cadre de l’évaluation  environnementale des plans et programmes prévue par la directive 2001/42/CE. Mais il ne peut pas être un indice de ce que plusieurs projets réalisés ou réalisables dans le cadre de cette planification d’urbanisme constitueraient en réalité un seul projet fractionné au sens du III de  l’article L. 122-1 ».

Une telle décision apparaît conforme aux ambitions de la directive, de la jurisprudence communautaire, et de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement qui entendent éviter que l’obligation de réaliser une évaluation environnementale ne soit contournée par le fractionnement artificiel des projets, mais sans astreindre les autorisation d’urbanisme à gérer des aspects  qui leur sont étrangers.

Au surplus, il peut être relevé que dans sa décision, le Conseil d’État a mis en évidence le fait que le second projet n’était encore qu’hypothétique puisqu’il n’avait pas fait l’objet d’une demande d’autorisation à ce stade… Cet arrêt du 1er février 2021 rappelle que ce n’est pas parce que des projets présentent certains liens entre eux, qu’ils constituent nécessairement deux composantes d’un même « projet » au sens du Code de l’environnement, sauf à démontrer qu’il aurait été irrégulièrement fractionné.

AHC


[1] Loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat

[2][2] Cf. CJCE, 21 septembre 1999, Commission c/ Irlande, aff. C-392/96 ; CJCE, 25 juillet 2008, Ecologistas en Acción-CODA, aff. C-142/07 ; CJCE, 28 février 2009, Paul Abraham e.  a., aff. C-2/07 ; CJCE, 10 décembre 2009, Umweltanwalt von Kärnten, aff. C-205/08 ; CJUE, 7 mars 2014, Ayuntamiento de Benferri, aff. C-300/13.

[3] Guide de lecture de la nomenclature des études d’impacts – publication févr. 2017. – Guide d’interprétation de la réforme – publication août 2017 mis à jour en 2019. – Note de l’Autorité environnementale relative aux ZAC et autres projets d’aménagement urbains – Note délibérée n° Ae 2019 N 07 adoptée lors de la séance du 5 févr. 2020

EXPROPRIATION – Rappel sur la date de prise de possession en cas de consignation de l’indemnité d’expropriation

En cas de consignation de l’indemnité d’expropriation, le délai d’un mois prévu par l’article L. 231-1 du Code de l’expropriation part à compter de la réception de la lettre recommandée avec demande d’avis de réception (LRAR) notifiant à l’exproprié la consignation par l’expropriant.

La jurisprudence retient que la consignation est régulière même si sa notification n’est pas parvenue à l’exproprié, dès lors que ce dernier n’a pas réclamé la lettre recommandée avec avis de réception qui lui a été adressée à cet effet (CA Bourges, expr., 1er août 1996 :  JurisData n° 1996-045811 « pli avisé et non réclamé »). 

Dans ce cas, il convient de retenir que la notification est intervenue à la date de la première présentation de la lettre au domicile de l’exproprié*.

La date de prise de possession est ensuite celle du jour qui suit l’achèvement du délai d’un mois à compter de cette date.

Si le délai obtenu après calcul se termine un samedi, un dimanche ou un jour férié, le délai est prolongé jusqu’au 1er jour ouvrable suivant.

* Dans l’hypothèse d’un retour de la LRAR (pli avisé et non réclamé), nous recommandons néanmoins par prudence de faire délivrer la notification par huissier de justice.

Relèvement temporaire du seuil de dispense de procédure pour les marchés publics de travaux et de fourniture de denrées alimentaires

Le décret n° 2020-893 du 22 juillet 2020, paru au journal officiel du 23 juillet 2020, relève temporairement le seuil de dispense de procédure pour les marchés publics de travaux et de fourniture de denrées alimentaires.

Il a pour objet de faciliter temporairement la conclusion de marchés publics dans deux secteurs économiques particulièrement impactés par la crise sanitaire :

  • D’une part, il relève à 70 000 euros hors taxes le seuil de dispense de procédure pour la passation des marchés publics de travaux conclus avant le 10 juillet 2021.

Aux termes de l’article 1er, les acheteurs sont néanmoins invités “à faire une bonne utilisation des deniers publics en choisissant une offre pertinente, et en ne contractant pas systématiquement avec un même opérateur économique lorsqu’il existe une pluralité d’offres susceptibles de répondre au besoin“.

Les dispositions sont applicables aux lots qui portent sur des travaux et dont le montant n’excède pas 70.000 euros hors taxes. Le montant cumulé de ces lots ne doit pas dépasser 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots.

  • D’autre part, il autorise, pour les produits livrés avant le 10 décembre 2020, la conclusion de contrats sans publicité ni mise en concurrence lorsque le marché répond à un besoin inférieur à 100 000 euros hors taxes et porte sur la fourniture de denrées alimentaires produites, transformées et stockées avant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire le 10 juillet 2020, dont la vente a été perturbée par la crise sanitaire.

De même que précédemment, il est précisé à l’article 2 que « Les acheteurs veillent à choisir une offre pertinente, à faire une bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur économique lorsqu’il existe une pluralité d’offres susceptibles de répondre au besoin ».

Ces dispositions sont applicables aux lots dont le montant est inférieur à 80 000 euros hors taxes, à condition que le montant cumulé de ces lots n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots.

Ces mesures visent à permettre de contracter directement et rapidement avec des entreprises pour accélérer la reprise économique dans le secteur du BTP et lutter contre le gaspillage alimentaire en soutenant les producteurs agricoles.

AHC

Précisions sur le sursis à statuer

Intéressant arrêt du Conseil d’Etat (d’ailleurs fiché en A) rendu sur une question de sursis à statuer motivé par l’élaboration d’un document d’urbanisme en cours. La haute juridiction administrative rappelle qu’un tel sursis doit non seulement être suffisamment motivé mais également qu’il doit être opposé “en vertu d’orientations ou de règles que le futur plan local d’urbanisme pourrait légalement prévoir”, invitant ainsi le juge administratif à effectuer, au passage, et en quelque sorte un “pré-contrôle” du PLU en devenir. CE, 22 juillet 2020, req. n°427163 #droitdelurbanisme

Réforme de l’autorité environnementale – Parution du décret n° 2020-844 du 3 juillet 2020

Le décret n° 2020-844 du 3 juillet 2020 relatif à l’autorité environnementale et à l’autorité chargée de l’examen au cas par cas, publié au Journal officiel du 4 juillet 2020, réforme l’autorité environnementale et l’autorité chargée de mener l’examen au cas par cas pour les projets relevant du champ de l’évaluation environnementale.

Ce décret confie notamment au préfet de région la compétence pour mener l’examen au cas par cas des projets locaux, et aux MRAe la compétence d’autorité environnementale sur ces mêmes projets.

On notera particulièrement la création de deux nouveaux articles R.122-24-1 et R.122-24-2 dans le Code de l’environnement, destinés à prévenir les situations de conflits d’intérêts, pour les avis comme pour les décisions au cas par cas dans lesquelles les autorités pourraient être amenées à se trouver.  

Les nouvelles dispositions s’appliquent aux demandes d’avis ou d’examen au cas par cas déposées à compter du 5 juillet 2020.

Arrêté de dérogation espèces protégées: le Conseil d’Etat apporte de nouvelles précisions.

Dans la dernière fournée de publications au recueil Lebon se trouve un arrêt du Conseil d’Etat du 3 juin (req. n°425695) dernier ayant validé un arrêté de dérogation “espèces protégées” délivré dans le cadre d’un projet de carrière de marbre.

On relèvera avec intérêt que 1° (on le savait) cet arrêté, (contrairement à la DUP), ne saurait être le fruit d’une balance des intérêts (peu important ainsi la gravité de l’atteinte portée aux espèces) 2° le Conseil d’Etat semble assouplir sa vision de la “RIIPM” en rappelant “le projet urbain ” dans lequel s’inscrivent les travaux et en prenant en compte dans cette affaire les retombées en termes d’emplois. En période de crise (annoncée) c’est un argument de poids. #droitdelenvironnement

Mettre à l’arrêt l’instruction des demandes d’autorisation en matière d’urbanisme ne permet pas d’avancer : les décevantes rectifications apportées par l’ordonnance 2020-427 du 15 avril 2020

A la suite de la loi du 23 mars qui nous plonge dans l’état d’urgence sanitaire depuis le 12 mars jusque –actuellement- au 24 mai 2020, l’ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020 avait :

–         suspendu le délai d’instruction des demandes interdisant notamment toute autorisation tacite avant le 24 juin, pour les demandes antérieures au 12 mars,

–         différé au 24 juin le point de départ du délai d’instruction. pour celles déposées après le 12 mars,

Sûrement motivé par différents motifs dont une forme d’état global de stupeur et la volonté de préserver l’action publique dont les moyens ont été fortement sollicités par ailleurs et réduits par les effets de la crise sanitaire, ce choix est apparu rapidement contre-productif pour assurer la continuité des projets immobiliers et fixer les conditions d’une reprise au plus vite de l’activité économique.

Pressé par les professionnels, le gouvernement avait indiqué réfléchir à un assouplissement de ces règles pour éviter qu’une zone blanche aujourd’hui annonce une période noire demain pour le bâtiment, volet essentiel de l’économie nationale.

Il avait été annoncé un contre-pied aux choix antérieurs en annulant la suspension des délais d’instruction des autorisations d’urbanisme, avec la faculté, au cas par cas et sur décision du préfet de département, de déroger à cette instruction pour les collectivités ou les services déconcentrés de l’État qui ne sont pas en mesure d’étudier les dossiers.

L’ordonnance n°2020- 427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de covid-19 (JO du 16 avril) n’a pas pris ce chemin en ajoutant un Titre II bis à l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020.

Certes, en vue d’une purge des autorisations –laquelle commande une réaction en chaîne d’acquisition du terrain et de financement des projets-, elle fixe la fin de suspension des délais de recours échus durant la période de l’état d’urgence, dès la fin dudit l’état d’urgence, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours (art.12 bis).

Le caractère définitif des autorisations reste subordonné au régime contentieux, et donc au possible décalage inhabituel entre l’affichage d’une autorisation et le point de départ du délai de recours des tiers.

L’avancée est limitée s’agissant de l’instruction des demandes puisque le nouvel article 12 ter dispose : « Les délais d’instruction des demandes d’autorisation et de certificats d’urbanisme et des déclarations préalables prévus par le livre IV du code de l’urbanisme ainsi que les procédures de récolement prévues à l’article L. 462-2 du même code, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils reprennent leur cours à compter de la cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée.

« Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’urgence sanitaire est reporté à l’achèvement de celle-ci.

« Les mêmes règles s’appliquent aux délais impartis aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, aux services, autorités ou commissions, pour émettre un avis ou donner un accord dans le cadre de l’instruction d’une demande ou d’une déclaration mentionnée à l’alinéa précédent».

Il est donc gagné la reprise du cours des délais à la date de cessation de l’état d’urgence, et non un mois plus tard.

L’article 12 quater retient un régime identique de suspension pour le cours des délais d’exercice du droit de préemption.

L’ajustement assuré par l’ordonnance du 15 avril n’est pas celui qui était attendu. Il a manifestement été arbitré en faveur d’une protection de l’action administrative alors que les services des collectivités et de l’Etat font face à des priorités attachées à la protection sanitaire impérieuse des populations, et fonctionnent actuellement en mode dégradé.

Il est manifestement apparu difficile de retenir le principe d’un maintien de l’instruction des demandes d’autorisation tout en l’assortissant de possibles dérogations au cas par cas, dérogations qui auraient rendu encore plus complexe la compréhension du régime transitoire et auraient affaibli la sécurité juridique.

Plutôt que de mettre en place des systèmes alambiqués dont les conditions auraient relevé du contrôle du juge et les effets auraient prospéré sur de longs mois, on pressent l’option simple de la prise en compte d’une « période hors sol » de suspension tant que dure l’état d’urgence sanitaire, avant de basculer à nouveau dans le droit commun.

Les souplesses nouvelles issues de l’ordonnance du 15 avril restent maigres et l’on peut craindre qu’elles n’évitent pas la sclérose des projets en cours, eu égard aux conséquences en cascade attachées à l’absence d’affermissement des droits de construire dans les modèles de la promotion et de l’aménagement.